Az ellenőr felelőssége - Biró Ferenc Pál az új közpénzgazdálkodási kultúra szükségéről

Az elmúlt hetekben sokat írtak arról, ki felel a nemzeti vagyon elvesztéséért és ezekben a gondolatmenetekben rendszeresen kerül elő az Állami Számvevőszék intézménye. A politikai térben ennek kapcsán előkerül annak elnöke is. 

Ezek a viták félrevisznek, amennyiben azt sugallják, hogy ha a felelősöket megtaláljuk, a rendszer rendben lesz. Nem lesz, amíg a rendszerszintű problémákkal nem foglalkozunk. Ami az elmúlt másfél évtized hiátusaiból most feltárulni látszik, az nem egyes személyek, hanem egy kultúra kudarca. Annak a kultúrának a kudarca, ahogyan Magyarországon a közpénzt kezelik és annak felhasználását ellenőrzik. Ez nem 2010-ben kezdődött és nem is fog magától megszűnni azzal, hogy mondjuk egy elnök távozik.

A következőkben arról írok, mi jellemzi ezt a kultúrát, miért meghatározó a Számvevőszék szerepe a megváltoztatásában vagy épp egy rossz szemlélet konzerválásában, és hogy miért kell teljesen új útra állítani ezt az intézményt. Új felfogású működésre és jogi garanciákra van szükség ahhoz, hogy az ellenőrzés ne csak dokumentálja, hanem megelőzni is segítse a közvagyon veszteségeit. Ez diagnózis ugyanakkor egy intézményen túlmutató, és az államigazgatás egészében uralkodó gondolkodás megváltoztatásának szükségességére is rámutat.

Azt gondolom, hogy a magyar állam túl szűken értelmezi a Számvevőszék feladatát. Utólagos törvényességi ellenőrzést vár tőle – megtörtént-e minden szabály szerint –, miközben a közvagyon védelméhez időben végzett, kockázatalapú, következményekkel járó ellenőrzésre volna szükség. Ez az államigazgatás egészében uralkodó gondolkodás és ebben is változásra van szükség egy olyan időszakban, amikor a politika rendszerváltásról beszél. 

Ez az írás egy új ellenőrzési kultúra szükségességéről szól, de álljon itt egy mondat a saját helyzetemről a tisztánlátás és a korrektség kedvéért. A Számvevőszék elnöke bíróságon kezdeményezte a jogviszonyom megszüntetését, első fokon a bíróság a keresetet annak elkésettsége miatt elutasította, az ÁSZ elnöke fellebbezett, az eljárás folyik. Az olvasónak joga van ismerni ezt az érintettséget és ennek tudatában mérlegelni azt, amit írok.

A pecsét kultúrája

A magyar közpénzgazdálkodásnak van egy mélyen gyökerező és alapjaiban téves feltevése, miszerint, ha a papír stimmel, akkor minden más is rendben van. Ez a pusztán formai megfelelés kultúrája. A Számvevőszék ennek a kultúrának a csúcsintézménye. Többnyire azt vizsgálja, szabályosan költötték-e el a közpénzt, és jóval ritkábban azt, hogy értelmesen, a köz javára. Pedig ezt is vizsgálhatná. A törvény felhatalmazza rá, és végez is eredményességi ellenőrzést – a honlapján 2024 júliusa óta közzétett 422 jelentésből nagyjából tíz ilyen, vízstratégiáról, digitális agráriumról, informatikai szakemberhiányról, önkormányzati energiahatékonyságról. Sok szól sport, civil és egyházi szervezetekről. Nagy állami vagyontranzakció vizsgálatáról szólót nem találtam. 

A központi kormányzatnál mindössze egyetlen fejezeti ellenőrzés készült, a többi vizsgálat háttérintézményi részterületekre irányult. A Miniszterelnöki Kabinetiroda, az építési tárca, a kulturális tárca, mint fejezet nem szerepel. 

Ezt a működést a magánszektor pontosan ismeri: minimum compliance exercise-nak hívják. Ez a megfelelés látszata, ami a szabályszerűséget dokumentálja, de a kockázatot nem kezeli. A jelentések darabszám szerinti megoszlása önmagában nem bizonyít szándékot – de kérdéseket vet fel az ellenőrzési prioritásokról.

A Számvevőszéket a rendszerváltás egyik első törvényével 1989-ben hozták újra létre, a parlament pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerveként. Célja, hogy a kormányt a közpénz kezeléséért számon lehessen kérni. Az Alaptörvény már ma is többet követel a papírok ellenőrzésénél: törvényességi, célszerűségi és eredményességi vizsgálatot ír elő - a Számvevőszék szerepe tehát a törvény szándéka szerint proaktív is. A vagyon őre kellene legyen, nem a vagyonvesztés krónikása. A kérdés az, hogy minek kell még történnie, hogy ez ne maradjon általános felhatalmazás, és hogy az ÁSZ a legnagyobb közpénzügyi kockázatokra időben reagáló szervvé tudjon válni. Erre teszek az írás végén javaslatot. 

A rendszerváltás óta eltelt harminchét évben voltak kritikus számvevőszéki jelentések – de az a szerep, amelyre az intézményt többek között kitalálták, vagyis, hogy a nagy vagyonmozgásokat időben, a döntés előtt vagy alatt vizsgálja, és hogy a megállapításainak következménye legyen, nem vált olyan következetes és számonkérhető gyakorlattá, amelyre a társadalom minden politikai ciklusban egyformán számíthatott volna. 

Ez nem jelenti, hogy a harminchét év egyforma lett volna. Hagelmayer István megteremtette a független ellenőrzés intézményi alapjait. Kovács Árpád szakmailag stabil, de korlátozott következményességű szervezetet vezetett. Domokos László alatt az ellenőrzési eszközök erősödtek, miközben az intézmény politikai függetlensége tartós vita tárgyává vált. Windisch László idején pedig a jelentős jegybanki feltárások mellett is nyitott kérdés maradt, hogy miért csak 2023-ban indult az alapítványok átfogó vizsgálata, terheli a mérleget a pártfinanszírozási ellenőrzések asszimmetriája, valamint a nagy közvagyoni veszteségek időbeni megelőzésének elmaradása. A Számvevőszék 1990 óta eltérő teljesítményt nyújtott, azonban volt egy közös metszet. A lényegi kérdések nem kaptak kellő hangsúlyt akkor, amikor a döntés még befolyásolható, a veszteség pedig megelőzhető volt. A probléma tehát rendszerszintű, nem új, és nem is ismeretlen.

Két példa, közérthetően

Azt, hogy a formális megfelelés kultúrája mibe kerül, a következő két ügy világosan megmutatja.

Az első a jegybank alapítványainak mára ismét aktuális ügye. A Magyar Nemzeti Bank a 2014-ben létrehozott alapítványainak az évek során több száz milliárd forint közpénzt adott át. A kockázat nyilvánvaló volt. Az MNB felügyelőbizottsága már 2014-ben jelezte, hogy a konstrukció aggályos. 2015-ben a Magyar Tudományos Akadémia figyelmeztetett. 2016-ban az Alkotmánybíróság megsemmisítette azt a törvényt, amely a gazdálkodást titkosította volna. Ekkor született a kormánypárti magyarázat - ma már szállóige -, miszerint a jegybanki pénz „elvesztette közpénz jellegét”. 2016-ra már nemcsak egyértelmű, de nyilvános és dokumentált is volt, hogy az MNB alapítványok létezése, működtetése, feltőkésítése súlyos kockázatokat hordoz. 

A Számvevőszék – amely a jegybankot a törvény szerint ellenőrzi – átfogó jelentését 2025 márciusában tette közzé, a korábbi jegybankelnök távozása után. A jelentés szakmailag jó: átláthatatlan céghálót, elhibázott befektetéseket, százötven milliárd forintot meghaladó veszteséget tárt fel, és az ÁSZ feljelentést tett. Saját közlése szerint az ellenőrzés a 2022 decemberében elfogadott tervben szerepelt, 2023-ban indult, 2023 novemberében és 2024-ben jelzéseket tett, a feljelentést pedig 2025 januárjában megtette. A rendszerszintű kérdés valójában az, hogy a 2014 óta nyilvánosan dokumentált kockázat miért csak 2023-ban vezetett átfogó vizsgálathoz, és a közben tett jelzések miért nem akadályozták meg a további veszteséget. 

A jelenlegi elnök a 2014-2025 közötti időszakból hat évet az MNB felügyeleti alelnökeként, hármat a jelenlegi székében töltött. Anno arra az újságírói kérdésre, hogy a jegybanknál töltött ideje alatt „nem tűnt-e fel valami az MNB alapítványainak ügyeivel kapcsolatban” az intézmény annyit reagált, hogy az elnöknek nem tartozott feladatkörébe az MNB alapítványainál az alapítói jogok gyakorlása, továbbá, hogy az elnök a jegybankban a pénzügyi felügyeleti és fogyasztóvédelmi területet vezette, és a kifogásolt alapítványi döntések jelentős része a távozása utánra esett. 

Ezt a számvevőszékről uralkodó mai szemlélet mellett annak ellenére is akceptálhatjuk, hogy az elnök - rövid ideig - 2014-ben az egyik alapítvány kuratóriumában ült. A kérdés azonban tágabb, intézményi. Például soha senki nem vetette fel, hogyan biztosított az elnök ellenőrzés-tervezési és döntési pártatlansága, ha egy adott ellenőrzés az elnök korábbi munkahelyét és vezetői időszakát érinti. Amíg ezt a törvény nem megfelelően szabályozza, az ellenőrzés hitelessége a legjobb szándék mellett is támadható marad. 

2025 májusában az elnök a 444 internetes portál, az ÁSZ ellenőrzési stratégiáját firtató kérdésére kifejtette, hogy „nem tudom, hogy miért nem válogatták be 2018 és 2022 között az MNB alapítványait, de az ÁSZ ezzel nem követett el törvénysértést”. Az érv jogilag helytálló – és éppen ez a baj. A mondat pontosan leírja azt az ellenőrzési kultúrát, amit kifogásolok. Ha a törvény csak azt kívánja, hogy a jelentés szabályszerű legyen, de azt nem, hogy időben szülessen, akkor az évekig tartó hallgatás, tétlenség is jogszerű. A kérdés az, hogy miért engedi ezt a törvény.

A második a kampányfinanszírozás témája. A Számvevőszék a 2022-es választási kampány ellenőrzésében tiltott támogatást állapított meg az ellenzéki pártoknál, mert egy civil mozgalom szervezetten együtt kampányolt velük. Az elv világos volt és azt mutatta, hogy pusztán formailag független szervezetekkel nem kerülhetők meg a kampányköltési korlátok. Hasonló ellenőrzésben a kormányoldal mellett közpénzből kampányoló szervezeteknél a Számvevőszék nem tett hasonló megállapítást. Az ÁSZ megállapítása, illetve annak hiánya így azt az egyszerű, de egyszerűségében látványos üzenetet közvetítette, hogy nem a szabályok áthágása, hanem az áthágás beismerése jelent kockázatot. 

2026-ban a nyomozó hatóság a Nemzeti Kulturális Alapnál tizenhét milliárd forint jogellenes felhasználását gyanítja a választás előtti hónapokból, részben kampánycélra. A felelősségről majd a bíróság dönt, de a szerkezet kísértetiesen hasonló – közpénz, választás előtti hónapok, kampánycélú felhasználás gyanúja –, mint az, amelyre nézve a Számvevőszék két évvel korábban a kormánypárti oldalon nem tett megállapítást. Nem lenne persze tisztességes mindezt egyedül az ÁSZ hiányosságaként bemutatni. Az ellenőrzés hiányosságai és a jogszabályi környezet elégtelensége együttesen tették évtizedek alatt lehetővé a pártfinanszírozás vadkeleti viszonyainak kialakulását és a korrupció melegágyának fennmaradását. Amíg a pártfinanszírozási törvény a közvetett, közpénzből fizetett kampánytámogatást csak papíron tiltja és nem ad hozzá hatékony ellenőrzést, jogorvoslatot és szankciót, addig ez a magyar közpénzügyek egyik legkevésbé hatékonyan ellenőrzött területe marad.

Mit várjon el a társadalom, mi a proaktív szerep?

Az, hogy a számvevő utólag és nagyrészt törvényességet vizsgál, az leginkább a posztszocialista közigazgatás öröksége. A Limai Nyilatkozat 1977 óta ismeri az előzetes ellenőrzést, és Portugáliában, Olaszországban, Görögországban és Belgiumban a számvevőszék az értékhatár feletti szerződéseket ma is a teljesítés előtt vizsgálja. Portugáliában a számvevőszék előzetes „láttamozása” (visto prévio) a közkiadások fő megelőző külső kontrollja: meghatározott aktusok és szerződések törvényességét és költségvetési fedezetét a pénzügyi hatás beállta előtt vizsgálja. A portugál számvevőszék adatai szerint 2025-ben az előzetes ellenőrzés 389 millió euró kiadás elmaradásához vezetett, és az elemzett ügyek mintegy 40 százalékában talált szabálytalanságot.

Az, hogy állami intézmények hitvallása szerint nem szabad vagyont veszíteni, az szándék, nem felelősség. Felelősség és elszámoltathatóság abból lesz, ha valakinek az a nevesített, határidős feladata, hogy a kockázatot a veszteség előtt megnézze. Ma ez senkié.

Nem több ellenőrzés kell, inkább más szemlélet. A legnagyobb közvagyoni kockázatok vizsgálata - időben, valódi következményekkel.

Törekedni feltárni, hol kerülhet veszélybe a közvagyon. Akkor, amikor a kár még megelőzhető. A megállapításokat pedig intézkedésnek és számonkérésnek kell követnie, különben az ellenőrzés puszta dokumentáció.

Ehhez nemcsak hatáskör kell, hanem indokolt témaválasztás, érdemi parlamenti kontroll és a mulasztásért viselt felelősség. 

A Számvevőszék működését új garanciák bevezetésével és a meglévők érdemi kontrollá fejlesztésével javasolt megerősíteni. Ezek biztosítják az ellenőrzések időszerűségét és a mulasztások számonkérhetőségét, a döntéshozók felelősségének átvállalása nélkül. Ilyen lehet például a nyilvánosan indokolt, kockázatalapú ellenőrzéstervezés; a nagy állami vagyontranzakciókat megelőző nyilvános kockázati vélemény kötelező döntéshozói válasszal; a hiteles kockázati jelzések nyomán az ellenőrzésről vagy mellőzéséről hozott indokolt, nyilvános döntés; kötelező intézkedési tervek és parlamenti utánkövetés; a korábban érintett vezetők ellenőrzési döntésekből való kizárása; valamint az ismert kockázatok ellenére elmaradó ellenőrzések és jelentős közvagyoni veszteség esetén törvényben szabályozott elnöki beszámolási kötelezettség - mindezt a számvevőszéki függetlenség és a döntéshozói felelősség megőrzése mellett.

Az új ellenőrzési kultúra alapja

A közvagyon őreinek a kockázat keresése a dolguk és nem annak elkerülése. Tulajdonképp a kultúraváltás ezirányú szeletének lényege egyetlen összetett mondatban összefoglalható: a közpénz őre akkor végzi a dolgát, ha a kérdéseit akkor teszi fel, amikor azoknak és a rájuk adandó válaszoknak még érdemi tétjük van.

Amit én javaslok, a portugál példánál kevesebb. Nyilvános kockázati vélemény, amelyre a döntéshozónak válaszolnia kell. Olyan számvevőszékre van szükség, amely indokolt kockázati szempontok alapján választja ki ellenőrzéseit, időben lép fel, és következetesen nyomon követi megállapításainak sorsát. Ez a mérce minden közpénzügyi ellenőrző intézményre érvényes kell legyen és én magam is arra törekszem, hogy ez a mérce az Integritás Hatóság működésében és saját munkámban érvényesüljön. 

Harminchét év után ideje olyan számvevőszéket építeni, amely a rendszerváltás alkotmányozóinak elveit követve, korszerű módszerekkel, a kormányzattól függetlenül, időben fellépve látja el valódi feladatát – és olyan törvényt írni hozzá, amely ezt nem lehetőségként, hanem kötelezettségként rögzíti. 

Szerző: Biró Ferenc Pál, az Integritás Hatóság elnöke

Fotó: integritashatosag.hu